Zusammenfassung
Ausgangspunkt der Untersuchung sind ausgewählte Probleme für demokratisches Regieren, die sich infolge von Globalisierung bzw. Denationalisierung ergeben bzw. intensivieren. Denationalisierungsprozesse vermindern die Fähigkeit von Nationalstaaten, bestimmte Regierensleistungen zu gewährleisten (vgl. Kap. 2.1). Die Gültigkeitsreichweite nationalstaatlicher Regelungen unterschreitet immer öfter die Reichweite von realen Problemlagen, so dass die Effektivität nationaler Politik nachhaltig geschwächt wird, da nationale Politiken immer weniger in der Lage sind, gewünschte Zustände herbeizuführen. Dies gilt auch für den Umweltbereich, wo globale Umweltprobleme wie etwa der Klimawandel in ihrer Reichweite über den Kompetenzbereich einzelner Regierungen hinausgehen. Der Auf- und Ausbau internationaler Institutionen ist eine mögliche Antwort auf dieses Problem. Neue Formen des “Regierens jenseits des Nationalstaates” (Zürn 1998) werden u.a. unter dem Stichwort “Global Governance” diskutiert (vgl. Kap. 2.2). Erste Ansätze einer Global Governance zeigen sich in Verhandlungen von multilateralen Vertragswerken auf internationaler Ebene, wie im hier gewählten Politikfeld der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen. Jedoch scheint das Ausmaß der denationalisierten Probleme schneller zuzunehmen als die Fortentwicklung der internationalen Institutionen, die diese Probleme bewältigen sollen. Aus beiden Prozessen, Denationalisierung und internationale Institutionalisierung, ergeben sich jeweils strukturelle Demokratieprobleme (vgl. Kap. 2.1.3 und 2.2.3), zu deren Lösung transnational agierende gesellschaftliche Akteure einen Beitrag leisten sollen (vgl. Kap. 3).
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Literatur
Die folgenden Ausführungen basieren u.a. auf dem Literaturbericht von Beisheim Walter (1997).
So sehen z.B. Held McGrew (1993: 262) Globalisierung als “universal process or set of processes that generate a multiplicity of linkages and interconnections that transcend the states and societies that make up the modern world system”.
Wie viele andere Autoren legen auch McGrew Lewis (1992) Wert darauf, dass Globali-sierung nicht als quasi-teleologischer Prozess mißverstanden werden darf, der zwangsläu-fig zu einer Weltgesellschaft, zu mehr Integration oder gar einer Weltregierung führt.
Gerade bei den Direktinvestitionen deuten die Daten eher darauf hin, dass die weitaus größte Zahl dieser Transaktionen innerhalb der OECD-Welt stattfindet (vgl. Enquete-Kommission 2002, Hirst Thompson 1996, Neyer 1996 ).
Für eine ausführlichere Diskussion zu den Ursachen der Globalisierung siehe Beisheim Walter (1997).
Hierbei ist der Einfluss von McLuhan (1995) grundlegend, der schon in den sechziger Jahren unter Bezug auf die neue Erfahrungen der Simultanität in den Medien von “compression” oder “shrinking” und später von der Entstehung eines “global village” spricht.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1983, 1986, 1988 und 1992 ).
Für eine vergleichende Zeitreihe siehe Brown et al. (1995: 65).
Auch wenn hier der Pro-Kopf-Verbrauch bedeutend geringer ist als in den Industrielän-dern (durchschnittlich 0,5 Tonnen versus 3,0 Tonnen pro Person), machen die Emissionen der Entwicklungsländer bereits ein Drittel der Gesamtemissionen aus und dies mit stark steigender Tendenz (vgl. Brown et al. 1995: 66).
Vgl. http: www.grida.no climate vital 23.htm (22.05.2002).
Vgl. http: www.grida.no climate vital impacts.htm (22.05.2002).
Spitzenreiter beim CO2-Ausstoß sind die USA (vgl. WRI 2001).
Während Souveränität hier auf den Hoheitsanspruch und die rechtliche Unabhängigkeit der Staaten verweist, meint Autonomie die Handlungsfähigkeit der Staaten (vgl. Held 1995: 100).
Beispielsweise verringert die wirtschaftliche Entwicklung hin zur Dienstleistungsgesellschaft und zur Geld-und Finanzwirtschaft die Bindung der Wirtschaft an den Territorialstaat (Elkins 1995: 91). Altvater Mahnkopf (1996: 112–196) sprechen in diesem Zusammenhang vom Prozess des globalen “disembedding”, in dem sich der Markt zunehmend aus seinen territorialen Bindungen löst und die Geldwirtschaft ihrerseits ein “disembedding” bezüglich der Realwirtschaft durchmacht.
Vgl. Elkins (1995: 122ff.). Held (1995: 233f.) sieht dies ebenfalls als eine Option: “States would no longer be, and would no longer be regarded as, the sole centres of legitimate power within their own borders. […] Sovereignty […] could be entrenched and drawn upon in diverse self-regulating associations, from states to cities and corporations”. Cerny (1996a: 134) vermutet, dass der Staat als ein “key building block” in einem “plurilateral web of levels and institutions” bestehen bleiben wird.
Vgl. stellvertretend für viele andere die Aufsätze in Messner (1998a) und in Grande Risse (2000).
So sind bestimmte klimapolitische Instrumente aufgrund des hohen internationalen Wettbewerbsdrucks mit hohen Kosten für die nationale Wirtschaft verbunden.
Diese Überlegungen finden sich in einem Großteil der Literatur in wechselnden Formulierungen. So z.B. als “Aushöhlung” (Narr Schubert 1994: 156) oder “Beschneidung” (Hirsch 1995: 95) der Handlungsfähigkeit, als “Erosion der Nationalstaates” (Altvater Mahnkopf 1996: 399) oder als Verlust der Fähigkeit, die eigene ökonomische Zukunft zu “kontrollieren” (Held McGrew 1993: 270, Held 1995: 130). Siehe dazu ausführlicher Beisheim Walter (1997).
So sprechen einige von der “Weltgesellschaft” und erhoffen die “Weltregierung” oder den “Weltstaat”, sprach US-Präsident Bush Senior nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes und während des Golfkrieges von der “neuen Weltordnung”, Carl-Friedrich von Weizsäcker beschwor die “Weltinnenpolitik”, Ernst Ulrich von Weizsäcker die “Erdpolitik”, globalisierungskritische Stimmen warnen vor der “McWorld”.
Für eine Ubersicht vgl. u.v.a. Messner Nuscheler (1996a, 2000), Mürle (1998), Brunnengräber Stock (1999), Enquete-Kommission (2002).
Dort wird Global Governance mit Weltordnungspolitik übersetzt. Dies impliziert im deutschen Sprachgebrauch jedoch eine ordnungsrechtliche und hierarchische Ausrichtung, die der hier verwendeten Interpretation des Konzepts nicht angemessen ist.
Internationale Regime werden in der Politikwissenschaft als eine institutionalisierte Form des kooperativen, norm-und regelgeleiteten Verhaltens bei der politischen Bearbeitung spezifischer Konflikte oder Interdependenzprobleme definiert. Sie setzen sich aus Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren zusammen (vgl. Rittberger Zangl 1994, Wolf 1993, Zürn 1997 ).
Brunnengräber Stock (1999) unterscheiden zwischen einer stärker emphatischen, strategischen oder analytischen Verwendung des Begriffes Global Governance. In der realen Verwendung des Begriffs überschneiden sich diese Kategorien meistens.
Vgl. für diese Definition Brozus Zürn (1999). Für eine systematische Diskussion verschiedener Begriffsdefinitionen von Global Governance siehe Mürle (1998).
Nach Zürn (2001) verteilen sich die drei Dimensionen der Staatlichkeit - Anerkennung, Ressourcen und Zielerreichung -, die sich in der nationalen Konstellation im Nationalstaat vereinten, in der postnationalen Konstellation auf unterschiedliche Ebenen.
Ein idealtypisches Mehr-Ebenen-Modell des subsidiären Regierens jenseits des Nationalstaates könnte sich durch drei Elemente auszeichnen (vgl. Zürn 2001): Als erstes Element entwickeln Staaten, die von grenzüberschreitenden Problemen betroffenen sind, zusammen mit nichtstaatlichen Akteuren Vorschläge für internationale Regelungen. Diese beinhalten bestimmte Zielvorgaben, die dann letztlich von den dafür legitimierten Staaten vereinbart werden. Zweitens setzen entweder nationale oder auch subnationale politische Einheiten diese Rahmenrichtlinien dank ihrer Ressourcenhoheit um. Drittens schließlich kontrollieren staatliche und nichtstaatliche Akteure die Umsetzung der internationalen Richtlinien und die Einhaltung grundlegender Rechte. Vgl. auch Höffe (1999) und Wolf (2000).
Dabei sind internationale Regime nur ein Element der Institutionen des komplexen Weltregierens bzw. einer Global Governance. Zürn macht insgesamt acht Typen internationaler und transnationaler Institutionen aus - die “Summe der Regelungen all dieser Institutionen” mache “Regieren jenseits des Nationalstaates bzw. global governance aus” (Zürn 1998: 175).
Insbesondere die Kritische Theorie betont die Gefahren der Globalisierung als grundlegenden strukturellen Wandel. Während die Vertreter eines “reformist liberalism” davon ausgehen, dass die durch Globalisierung aufgeworfenen Probleme Übergangsphänomene sind, die durch neue institutionelle Arrangements innerhalb der bestehenden sozialen Strukturen bewältigt werden können, argumentieren die Vertreter der “critical theory”, Gewalt und Ungerechtigkeit seien in eben diesen “destruktiven Strukturen” des Kapitalismus, des Systems von Nationalstaaten und des Rationalismus zementiert (Scholte 1996: 54f.).
Vgl. dazu u.a. Breitmeier (1996), Loske (1996), Mintzer Leonhard (1994), Oberthür (1993, 1997), Oberthür Ott (2000), O’Riordan Jäger (1996), Rowlands (1995), Simonis (1992), Steffan (1994).
Nach seiner Ratifizierung verpflichtet das Kyoto-Protokoll die Industriestaaten, die Emissionen von insgesamt sechs Treibhausgasen - Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Lachgas (NO2), wasserstoffhaltige Fluorkohlenwasserstoffe (FKW), Perfluorierte Fluorkohlenwasserstoffe (PFC) und Schwefelhexafluorid (SF4 - zu reduzieren, und zwar um insgesamt 5,2 Prozent bis zum Zeitraum 2008–2012 (Vergleichsjahr: 1990).
Inzwischen ist bei den Klimaverhandlungen das Sekretariat der UNFCCC für das Management der Teilnahme von NGOs zuständig.
Die für die VN gültige Definition von “NGO” lautet: “Jede internationale Organisation, die nicht durch zwischenstaatliche Übereinkunft errichtet wurde, soll hinsichtlich dieser Abmachungen als nichtstaatliche Organisation gelten” (ECOSOC Resolution 1296 (XLIV) v. 23.5.1968: Arrangements for Consultation with Non-governmental Organizations).
Artikel 71 der Charta der VN im Wortlaut: “Der Wirtschafts-und Sozialrat kann geeig-nete Abmachungen zwecks Konsultation mit nichtstaatlichen Organisationen treffen, die sich mit Angelegenheiten seiner Zuständigkeit befassen. Solche Abmachungen können mit internationalen Organisationen und, soweit angebracht, nach Konsultation des betreffenden Mitglieds der Vereinten Nationen auch mit nationalen Organisationen getroffen werden.” Letzteres schränkt die Beteiligungsmöglichkeiten ein, da sie an die vorherige Zustimmung der jeweiligen Regierungsvertreter geknüpft sind.
Vgl. United Nations Economic and Social Council, “Review of Consultative Arrangements with Non-governmental Organizations”, Resolution 288 (X) vom 27. Februar 1950, ECOSOGResolution 1296 (XLIV) vom 23.05.68 und Resolution 1996 31 vom 25. 07. 96.
Verantwortlich für die Bewilligung des Konsultativstatus ist der Ausschuss für nichtstaatliche Organisationen, ein 1946 eingerichtetes Nebenorgan des ECOSOC. Kategorie I (Allgemeiner Konsultativstatus) umfasst Organisationen, die in der Lage sind, eigenständige und substantielle Beiträge zur Arbeit der VN zu leisten und die große Teile der Bevölkerung in vielen Ländern repräsentieren. Kategorie II (Besonderer Konsultativstatus) umfasst Organisationen, die spezielle Kompetenzen aufweisen und auf nur wenigen ausgewählten Gebieten des ECOSOC arbeiten. Organisationen, die zu gelegentlichen Beratungen herangezogen werden, sind in einem speziellen Register (Kategorie III, ‘Roster’) erfaßt. Vgl. Martens (1993a: 168 bzw. 1992: 160), Alger (1994: 18) oder Schulze (1994: 123ff.).
NGOs in Kategorie I können Themen auf die Tagesordnung des ECOSOC und dessen Organe setzen lassen und haben auf öffentlichen ECOSOC-Hearings Rederecht. NGOs in Kategorie I und II dürfen schriftliche Stellungnahmen einreichen, die dann unter den Teilnehmerstaaten zirkulieren. NGOs aller drei Kategorien dürfen Beobachter zu den öffentlichen ECOSOC-Sitzungen schicken und erhalten relevante Dokumente, NGOs der Kategorie III allerdings nur, wenn die Treffen in ihren Arbeitsbereich fallen. Schriftliche Stellungnahmen dürfen die NGOs der Kategorie 1II nur nach Aufforderung durch den Generalsekretär und nur für Treffen ihres Arbeitsbereiches anfertigen.
Daher finden sich in Entschließungen, in denen es um die Einbeziehung von NGOs geht, oft Anmerkungen wie diese: “In Anerkennung der zwischenstaatlichen Natur der Ar-beitsgruppe dürfen nichtstaatliche Organisationen in der Arbeit der Gruppe keine Verhandlungsrolle ausüben” (E 1993 63 Corr.2, Annex, Ziff.7).
Reversing unsustainable development policies at the national and international level will require immense efforts to inform the public and secure support. The scientific community, private and community groups, and NGOs can play a central role in this“ (World Commission on Environment and Development 1987: 326).
Vgl. z.B. “NGOs are expected to carry governments’ message to the people” (McCoy McCully 1993: 66), aber auch noch in der Agenda 21 (Ziff. 27.2.).
So heißt es etwa unter Ziffer 27.1. in der Agenda 21: “Nichtstaatliche Organisationen spielen eine entscheidende Rolle bei der Ausformung und Umsetzung einer teilhabenden Demokratie. (…) Formelle und informelle Organisationen wie auch Basisgruppen sollen als Partner bei der Umsetzung der Agenda 21 anerkannt werden. Die unabhängige Rolle, die den nichtstaatlichen Organisationen innerhalb der Gesellschaft zukommt, verlangt nach einer echten Mitwirkung.”
ECOSOC Res E 1993 80), vgl. Alger (2002: 96), Martens (1993a: 168ff) und Schulze (1994: 129, insbes. Fn. 19).
Open-Ended Working Group on the Review of Arragements for Consultations with Non-Governmental Organizations“.
Die wichtigsten der Forderungen sind die Beseitigung des dreistufigen Konsultativstatus und die Einteilung der NGOs in zwei Gruppen mit abgestuften Partizipationsrechten, die Streichung der Konsultationspflicht der jeweiligen Regierungen bei der Akkreditierung nationaler NGOs in Art. 71 der Charta und schließlich die Beteiligung von NGOs an den Entscheidungsverfahren des ECOSOC bis hin zum Stimmrecht (vgl. Martens 1993a: 170).
Kritisch ist anzumerken, dass im Rahmen anderer internationaler Organisationen, die ebenfalls klimapolitisch relevante Entscheidungen treffen (z.B. WTO oder IWF), die Partizipationsmöglichkeiten wesentlich geringer sind.
Aufgabe des legitimen Staates ist es, gesellschaftlich geteilte Werte in Politik umzusetzen. Der Legitimitätsglaube der Bürgerinnen und Bürger bezieht sich dabei auch auf bestimmte inhaltliche Festlegungen: Neben der Friedenssicherung oder den Freiheitsrechten betrifft dies auch die “Forderung nach Garantie lebensweltlicher Unversehrtheit angesichts der als bedrohlich wahrgenommenen ökologischen Probleme des industriellen Wachstums” (Westle 1989: 24 ).
Von einigen wird diese Einschätzung nicht geteilt, d.h. kein gravierendes Demokratiedefizit internationaler Governance gesehen, allerdings wird konstatiert, dass von der Bevölkerung ein solches empfunden werde (vgl. z.B. Nass 2002: 177ff.).
Vgl. etwa Benz (1998). Auf internationaler Ebene existieren viele weitere Demokratiedefizite: So ist etwa die Verteilung der Stimmrechte in vielen internationalen Gremien wenig demokratisch (vgl. Enquete-Kommission 2002). Genderspezifische Studien zeigen auch deutliche Defizite in den Partizipationschancen für Frauen auf (vgl. Lenz 2001, 2002, Ruppert 2002, Holland-Cunz Ruppert 2000, Meyer Prügl 1999). Beide Aspekte werden jedoch aufgrund des Fokus der Arbeit auf nichtstaatliche Interessengruppen im Folgenden vernachlässigt.
Vgl. http: www.undp.org governance pdf a51761.pdf (10.09.2001).
So kommt Scharpf zu einem anderen Schluss als Held, indem er fordert, dass der “historische Zusammenhang von Volkssouveränität und nationalstaatlicher Souveränität auch als systematischer Zusammenhang respektiert werden muß” (Scharpf 1993: 175). Während Held verstärkte externe Einflüsse auf interne Prozesse für unausweichlich hält und für eine nicht mehr nur auf den Nationalstaat fixierte Neukonzeption von Souveränität plädiert, entwickelt Scharpf Vorschläge für autonomieverträgliche Koordinationsformen, um derartige externe Einflüsse zu minimieren und damit Demokratieprobleme, Überkoordination und Überverflechtung zu mildern. Ein Problem dieser Art autonomieschonenden internationalen Regierens könnte jedoch die mangelnde Effektivität dieses “defensiven Intergouvernementalismus” sein.
Während die Commission an Global Governance noch die zentrale Rolle der zu reformierenden Vereinten Nationen betonte, hebt die Gruppe von Lissabon (1997: 190) die Rolle der Zivilgesellschaft, aufgeklärter Eliten und lokaler Allianzen v.a. in der westlichen Welt hervor. Die anglo-amerikanisch inspirierte politikwissenschaftliche Diskussion hebt neben der Rolle internationaler Regime auch internationale Arrangements der “governance without government” hervor (vgl. Rosenau Czempiel 1992, Kohler-Koch 1993), etwa in Form von “Global Public Policy Networks” (Reinicke 1998). Zürn (1998: 334) spricht zusammenführend von einem “Gesamtarrangement von governance by, with and without government”. Auch Messner Nuscheler betonen in ihren Schriften die Relevanz mehrerer Akteure, v.a. leistungs-und kooperationsfähiger Staaten, internationaler Organisationen und regionaler Integrationsprojekte sowie auch globaler Netzwerke unter Einbezug zivilgesellschaftlicher und privater Akteure.
Zum Begriff, der transnationale, internationale und intergouvernementale Beziehungen, als auch grenzüberschreitende Beziehungen staatlicher Subsysteme umschreibt, vgl. Brock (1998).
Aufgrund des Fokus auf die Aktivitäten von Interessengruppen können im Folgenden jedoch keine Aussagen über den Gesamtzustand oder die Legitimität von Global Governance-Strukturen und -Prozessen getroffen werden.
Vgl. zu einer breiteren Diskussion der Problematik Globalisierung und Demokratie u.a. die Aufsätze in Beck (1998) oder in Brunkhorst Kettner (2000, hier v.a. Gusy 2000), sowie die Ausführungen von Brunnengräber (1998), Held (1995, 2000), Höffe (1999), McGrew (1997), Richter (1973), Scharpf (1993a, 1998a ), K. D. Wolf (2000, 2002a) oder Zürn (2000a).
Vgl. dazu die Diskussion in Kap. 1.3 und auch Zürn (2000a) sowie Kohler-Koch (1998)
die Effizienz und Demokratie als zentrale “Probleme des Regierens in entgrenzten Räumen” diskutiert.
Auch kommende Generationen werden von den meist langfristig wirkenden Denationalisierungsprozessen betroffen sein; auch dies schafft Legitimationsprobleme.
Vgl. zum Problem auch Brock (1998), Scharpf (1993), Wolf (1998), Zürn (1998). Wolf (2000) konstatiert zudem einen Autonomiegewinn des territorialen Souveräns gegenüber der eigenen Gesellschaft und dessen daraus resultierendes geringes Interesse, die gesell-schaftliche Beteiligung auf internationaler Ebene auszubauen.
Transparenz als Voraussetzung demokratischer Kontrolle spielt auch für die Output-Seite demokratischer Legitimität eine Rolle (vgl. Benz Esslinger 2000).
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Beisheim, M. (2004). Globales Demokratiedefizit als Kontext von Interessengruppenaktivitäten. In: Fit für Global Governance?. Bürgergesellschaft und Demokratie, vol 16. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-10073-7_2
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